Autonomia differenziata, parliamone

Nell’affrontare il tema dell’autonomia differenziata, una premessa è doverosa: se limitiamo il dibattito alla contrapposizione Nord – Sud, lo banalizziamo e non ne vediamo tutte le conseguenze.

E’ del 2 febbraio 2023 il disegno di legge relativo all’autonomia differenziata approvato dal Consiglio del Ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, Roberto Calderoli.

L’autonomia differenziata trae origine dall’art. 116, comma 3¹, della Costituzione che prevede, anche per le Regioni a statuto ordinario, la possibilità di acquisire maggiore autonomia in alcune materie, definite al terzo comma del seguente art. 117² e in parte al secondo comma dello stesso articolo³. Tale previsione risponde probabilmente all’esigenza, in presenza di una materia particolarmente importante per le caratteristiche di una regione, di definire azioni maggiormente aderenti alle specificità territoriali. Ciò che spiazza e rende tutta la situazione, se non altro, alquanto buffa, è la richiesta da parte di alcune regioni di tutte le materie a disposizione o quasi.

Tre le Regioni che attualmente hanno fatto richiesta, il Veneto, La Lombardia e l’Emilia Romagna.

Il disegno di legge non prevede di motivare la scelta delle materie. Quale sia la ragione per cui il Veneto, ad esempio, ritenga che sia preferibile gestire tutte le materie a livello regionale. Cosa pensa di poter fare meglio? dove è il vantaggio?

Se la motivazione fosse il valorizzare le potenzialità territoriali, mi chiedo, perché non immaginare un progetto che conferisca a tutte le Regioni parte dei poteri previsti? Del resto l’economista Parag Khanna nel suo Connettography sottolinea la tendenza verso il decentramento, favorito dai collegamenti diretti che hanno fra loro i territori, questi ultimi “non hanno più bisogno di volgere lo sguardo alla capitale nazionale come filtro delle loro relazioni con il resto del mondo”.

E veniamo alla pericolosità.

Il disegno di legge del 2 febbraio 2023 ha diversi punti di debolezza. Innanzitutto la procedura è completamente in mano all’esecutivo e al Presidente del Consiglio Regionale richiedente. La troviamo all’art. 2 del disegno di legge⁴. L’iniziativa è della Regione, che trasmette la propria richiesta al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Si definisce prima uno schema di intesa preliminare poi definitivo, sottoscritto dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Giunta Regionale. Una Commissione paritetica Stato – Regione poi definisce le risorse umane, strumentali e finanziarie relative a ciascuna funzione trasferita. Quindi il Governo e la Regione definiscono le funzioni da trasferire e le risorse per gestirle.

Il grande assente è il Parlamento, a cui sono richiesti atti di indirizzo, che come tali non vincolanti, e “la legge di approvazione di un’intesa già conclusa”, come esplicitato anche nella Relazione illustrativa al disegno di legge cosiddetto Calderoli.

La cosa grave è che, come ha sottolineato Massimo Villone, professore emerito di Diritto Costituzionale dell’Università Federico II di Napoli e proponente modifiche al disegno di legge, grazie al testo Calderoli l’autonomia differenziata sarà irreversibile. La modifica, infatti, “richiede anch’essa una legge approvata a maggioranza assoluta, sulla base di una nuova intesa, che la Regione potrebbe rifiutare, negando così la modifica.”

E arriviamo ad un altro punto caldo i LEP. I livelli essenziali delle prestazioni. Cosa sono? “indicano la soglia costituzionalmente necessaria e costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti (ossia diritti civili e sociali), e per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale, per assicurare uno svolgimento leale e trasparente dei rapporti finanziari fra lo Stato e le autonomie territoriali, per favorire un’equa ed efficiente allocazione delle risorse e il pieno superamento dei divari territoriali nel godimento delle prestazioni inerenti ai diritti civili e sociali” (art. 1, comma 2). Oltre ad avere una definizione alquanto misteriosa, sono anch’essi sottratti a qualsiasi influenza parlamentare. Saranno definiti da una Cabina di Regia, costituita “da tutti i ministri competenti” per materia. La Relazione Illustrativa spiega che la Cabina di regia farà una ricognizione che “dovrà estendersi alla spesa storica a carattere permanente dell’ultimo triennio, sostenuta dallo Stato sul territorio di ogni Regione, per ciascuna propria funzione amministrativa”. Ritorna il concetto di spesa storica. La cosa che più preoccupa è l’assenza sia nell’articolato del disegno sia nella relazione illustrativa di una qualsiasi riferimento a quali materie saranno oggetto dei LEP.

Concludiamo con l’augurio presente nella Relazione illustrativa, “L’auspicio è che tutti aumentino la velocità: sia le aree del Paese che con l’autonomia possono accelerare sia quelle che finalmente possono crescere.” Oltre il “finalmente” che si sarebbe potuto risparmiare, c’è questo effetto “magia“, molto caro ad alcuni economisti, secondo cui, pur agendo in una direzione diametralmente opposta, si ottengono i risultati auspicati.

Note

1 Art. 116, comma 3, della Costituzione. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere 1), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’art. 119. La legge è approvata dalle Camere a a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

2 Art. 117, comma 3, della Costituzione. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato

3 Art. 117, comma 2, della Costituzione elenca le materie su cui lo Stato ha una competenza esclusiva. Rientrano nelle possibilità di autonomia le materie indicate alle lettere l) limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace; n) norme generali sull’istruzione, s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

4 L’iniziativa è della Regione. Quest’ultima trasmette la propria richiesta al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Quest’ultimo acquisisce la valutazione dei Ministri competenti e avvia la negoziazione con la Regione. Lo schema di intesa preliminare è approvato dal Consiglio dei Ministri ed inviato alla Conferenza unificata (costituita dalla Conferenza Stato – città ed autonomie locali e dalla Conferenza Stato – Regioni) che esprime un parere entro 30 giorni. Trascorsi i quali è trasmesso alle Camere che entro i successivi 60 giorni si esprimono con atti di indirizzo. A questo punto il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie predispongono lo schema definitivo. Lo schema di intesa definitivo è inviato alla Regione interessata per l’approvazione. Entro 30 giorni dall’approvazione, è deliberato dal Consiglio dei Ministri, che predispone un disegno di legge. A questo punto l’intesa è sottoscritta dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Giunta Regionale, mentre il disegno di legge è presentato alle Camere per la deliberazione ai sensi dell’art. 116, terzo comma. Ora tale disposizione prevede che sia approvata con maggioranza assoluta delle Camere. Non è chiaro cosa accade se non è approvata tenuto conto del fatto che l’intesa è già sottoscritta dalle parti. Infatti anche nella relazione illustrativa si afferma, cito testualmente, “si limita a fare riferimento alla sola legge di approvazione di una intesa già conclusa”.