Riflessioni sull’Autonomia Differenziata

Di seguito alcune riflessioni emerse durante il dibattito del 22 ottobre 2024 organizzato dal Laboratorio di Educazione alla Pace. La foto in evidenza è la locandina dell’evento disegnata da Roberto Spadola.

E’ vero che l’autonomia differenziata è prevista dalla Costituzione? Sì, dal terzo comma dell’art. 116, che prevede di attribuire alle Regioni a statuto ordinario “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”.

“Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.”

Possono rientrare quindi nelle ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia 23 materie, tre fra quelle ad esclusiva potestà statale (art. 116, comma 2, della Costituzione) e 20 di potestà legislativa concorrente (art. 117, comma 3, della Costituzione:

1. ossia quelle indicate al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione

“… rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”

2. alcune materie indicate al secondo comma dell’art. 116, (sono anche le materie che hanno creato maggiore preoccupazione) ossia

limitatamente al giudice di pace l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; n) norme generali sull’istruzione; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali

Bisogna precisare che tale comma è stato introdotto con la legge costituzione 18 ottobre 2001, n. 3. Il referendum popolare confermativo della legge costituzionale indetto per il 7 ottobre 2001 ha visto la partecipazione del 34,4% del corpo elettorale: 10.438.419 votanti, pari al 64,2 % dei votanti, si sono espressi a favore della legge costituzionale, mentre 5.819.187 votanti, pari al 35,8 per cento, hanno espresso voto contrario. Quindi la prima delle “tesi favorevoli” del dibattito che sottolinea la derivazione costituzionale della legge sull’autonomia differenziata è corretta, anche se è un articolo che ha poco più di 20 anni e non era presente nella Costituzione del ’48. Di contro, coloro che sono invece contrari alla legge n. 86/24 sostengono che l’art. 116 non richiede alcuna legge per la sua attuazione, a maggior ragione una legge ordinaria.

E arriviamo subito alla seconda “tesi favorevole” ossia che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 è frutto del governo di sinistra. L’iter è, infatti, cominciato nel 1997 sotto il governo Prodi, continuata con D’Alema e poi con Amato. Al momento dell’approvazione era al governo Berlusconi, ma possiamo anche confermare che comunque può ritenersi espressione della sinistra. Questa tesi è sottolineata per dire alla sinistra “l’autonomia differenziata vi piace quando è la sinistra a proporla e poi se l’artefice è la destra non vi piace più?”. A completamento bisogna anche dire che gli Accordi preliminari in merito all’Intesa prevista dall’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, tra il Governo e le Regioni Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto sono stati firmati il 28 febbraio 2018, presso la sala Verde di Palazzo Chigi, e al governo c’era Paolo Gentiloni del PD. Di contro si può obiettare che il principio stabilito dalla costituzione non di per sé sbagliato, lo diventa quando le modalità di attuazione sono quelle definite dalla legge n. 86/2024.

Bisogna però precisare che la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ha creato molteplici aree di incertezza per le materie in cui sono previsti poteri concorrenti fra Stato e Regioni. Basti dire che dal 2001 al 2021 vi sono stati 2256 ricorsi alla Corte costituzionale.

Perché? Perché il terzo comma dell’art. 116 della Costituzione prevede la possibilità di attribuire alle Regioni “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”? Visto che il primo comma dello stesso articolo considera le regioni a Statuto Speciale, probabilmente, in continuità con quanto avvenuto anche in altri Stati, si è inteso tener conto di particolari specificità regionali: se in talune regioni si vengono a creare particolari situazioni in relazione a certe materie tali da rendere necessaria o più utile una gestione ad hoc, sentiti gli Enti locali, si potrebbe consentire una certa autonomia. L’art. 1 della legge che ha stabilito le disposizione per l’attuazione dell’autonomia differenziata la n. 86 del 26 giugno 2024 ci spiega che la legge nasce con l’intento “di rimuovere discriminazione e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio” e per “favorire la semplificazione e l’accelerazione delle procedure, la responsabilità, la trasparenza e la distribuzione delle competenze idonea ad assicurare il pieno rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza“.

E allora un’altra domanda: che nesso c’è tra l’autonomia differenziata e la rimozione delle discriminazioni? Vi riporto una riflessione del prof. Gianfranco Viesti “Nel 2020, in piena pandemia, i cittadini di Bolzano hanno potuto godere di una spesa per servizi sociali pari a 584 euro per abitante e i valdostani, friulani e trentini di circa 300 euro contro una media nazionale di 136 euro, rispetto ai 113 spesi per i veneti e ai 70 per i meridionali (solo mezzogiorno continentale) fino ai 28 per i calabresi (Istat 2023). Differenze enormi, disparità assolutamente ingiustificate. … La realtà italiana è chiara: essere a statuto speciale conviene moltissimo… Tali disparità, infatti, sono particolarmente percepite in Veneto, che confina con Trentino Alto Adige e Friuli …gli amministratori del Veneto non hanno richiesto di impedire queste disparità e impedire queste distorsioni, ma di godere delle stesse condizioni di favore, spostando più a sud il confine tra i privilegiati e gli altri” Gianfranco Viesti, Contro la secessione dei ricchi, pag. 48

Essere “speciali” conviene! La Lombardia e il Veneto hanno chiesto l’autonomia differenziata su tutte le 23 materie animati da uno spirito solidaristico volto ad eliminare le discriminazioni e a favorire lo sviluppo anche delle parte più deboli del territorio si insinua. Il dubbio sulla credibilità di questa affermazione purtroppo si insinua. Anche perché tutta la campagna elettorale referendaria che ha preceduto l’avvio della richiesta della Lombardia è stata incentrata sul tema del residuo fiscale. Ed è questo il timore maggiore dei “contrari” alla autonomia differenziata, ossia che tale disposizione diventi una lotta per l’accaparramento delle risorse. “Le iniziative delle regioni Veneto e Lombardia sono state esplicitamente finalizzate a ottenere, sotto forma di quote di gettito dei tributi che vengono trattenute, risorse pubbliche maggiori rispetto a quelle oggi spese dallo Stato nei loro territori” “In Lombardia il Consiglio regionale ha approvato il 13 giugno 2017 una mozione in cui chiede di ‘negoziare, all’indomani dell’esito positivo del referendum (n.d.r. il referendum che ha dato avvio alla procedura di richiesta dell’autonomia differenziata), contestualmente alle nuove competenze e alle risorse relative, anche l’autonomia fiscale … applicando il sacrosanto principio, ormai non più trascurabile che le risorse rimangano sui territori che le hanno generate” (Viesti, 2023).

In realtà se non abbiamo evidenze scientifiche che l’accentramento favorisca lo sviluppo, non le abbiamo anche per il contrario ossia che sia il decentramento a favorire lo sviluppo e la crescita. “E’ tutto da dimostrare che le regioni gestirebbero le materie devolute meglio dello Stato: in alcuni casi è possibile, ma nessuna analisi lo dimostra. Sono possibili diseconomie, a causa del venir meno di economie di scale e di integrazione” pag. 122. “D’altra parte se si ritenessero utili ulteriori, ben definite, forme di decentramento amministrativo esse andrebbero attuate per tutte le regioni italiane, e non solo per alcune… l’obiettivo delle richieste regionali di autonomia differenziata non è la possibilità di maggiore efficienza amministrativa, ma l’acquisizione di un potere molto più ampio di quello attuale” p. 124 (Viesti, 2023)

Come funziona? Qual è l’iter da seguire? All’art. 2 della legge del 26 giugno 2024, n. 86 è indicata la procedura da seguire. I due protagonisti sono la Regione interessata da cui parte l’iniziativa e il Consiglio dei Ministri che, nella sua interezza o per mezzo dei diversi Ministri interessati, è chiamato a condurre la trattativa e ad esprimere diverse valutazioni. La procedura è scandita da tempi certi e perentori che comunque scandiscono il passo anche in assenza delle valutazioni o dei pareri previsti. E il Parlamento? Le Camere sono informate prima dell’avvio delle trattative, sono chiamate attraverso i competenti organi parlamentari, ad esprimersi con atti di indirizzo sullo schema preliminare dell’intesa (entro 90 giorni, in assenza si va avanti lo stesso) e, infine, sono chiamati a deliberare sul disegno di legge di approvazione dell’intesa definitiva (approvato dal Consiglio dei Ministri). L’approvazione deve avvenire con legge rinforzata ossia a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Sembra che sia ancora dibattuto il tema della possibilità delle Camere di apportare modifiche.

I famosi LEP. L’art. 1 della legge 86/2024 condiziona la possibilità di concedere maggiori autonomie alle regioni alla determinazione dei livelli essenziali di prestazione. Cosa sono? Sono gli standard essenziali dei servizi e quindi la loro definizione determina le risorse necessarie per erogarli. Sono un argomento fondamentale perché a tutti i cittadini italiani devono essere garantiti i livelli minimi delle prestazioni e se l’erogazione delle prestazioni viene attribuite ad alcune Regioni, allora a queste amministrazioni devono essere trasferite le risorse necessarie. L’art. 3 attribuisce al Governo tramite uno o più decreti legislativi la facoltà di stabilire i LEP. Le Camere, in questo caso, hanno la possibilità di esprimere un parere non vincolante, ossia il Governo può non tenerne conto. I LEP sono comunque fondamentali indipendentemente dall’Autonomia differenziata perché dovrebbero consentire la funzionalità effettiva della riforma costituzionale di cui alla legge 18 ottobre 2001, n. 3. Allo stesso modo l’attribuzione delle risorse alle Regioni che ottengono una maggiore autonomia non si esaurisce nella definizione dei LEP, che riguarda solo alcune materie. L’art. 5 della legge n. 86/2024 stabilisce che “i criteri per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessari per l’esercizio da parte della Regione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”, tenendo conto però della Clausole finanziarie presenti all’art. 9, ossia che “dall’applicazione della presente legge e di ciascuna intesa non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica”.

Possibili scenari. Secondo il Servizio bilancio del Senato (2023) c’è il “rischio di non riuscire a conservare i livelli essenziali delle prestazioni presso le regioni non differenziate”. La conseguenza potrebbe essere che tutte le regioni procederanno a richiedere l’autonomia differenziata con la conseguenza di uno “Stato Arlecchino”. Da quanto fino ad ora emerso per richiedere l’autonomia differenziata su una parte o su tutte le materie non è necessaria alcuna motivazione e quindi dovrebbe essere possibile per tutte le regioni. Un altro dubbio sulla realizzabilità dell’autonomia: se l’accordo sull’autonomia ha una durata massima di dieci anni (anche se è rinnovabile) e in questo periodo la Regione interessata può legiferare a proprio piacimento, le leggi presenti sul restante territorio saranno temporaneamente sospese per poi riprendere efficacia?

Questi dubbi e queste perplessità portano alla richiesta di un referendum abrogativo. Il referendum abrogativo può essere richiesto ai sensi dell’art. 75 della Costituzione o attraverso la richiesta di 500.000 elettori o la richiesta di cinque consigli regionali. La proposta abrogativa è approvata se la maggioranza assoluta degli aventi diritto partecipa alla votazione ed è raggiunta la maggioranza dei voti validi espressi.

La raccolta delle firme è terminata il 24 settembre e l’obiettivo è stato superato. Inoltre anche cinque consigli regionali, Toscana, Emilia Romagna, Campania, Puglia e Sardegna. hanno fatto due richieste una per l’abrogazione totale della legge n. 86/2024 e una parziale. Deciderà circa l’accoglimento l’Ufficio Centrale per il Referendum costituito presso la Corte di Cassazione entro il 15 dicembre. Inoltre 4 consigli regionali, Toscana, Campania, Puglia e Sardegna, hanno sollevato anche la questione della legittimità costituzionale. La Corte Costituzionale dovrà esprimersi il 12 novembre 2024.